domenica, Aprile 21, 2019
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LA FORMAZIONE PROFESSIONALE NELLA RIFORMA COSTITUZIONALE

riforma costituzionaleRiforma costituzionale e Regioni

Il Parlamento italiano ha approvato una legge di riforma costituzionale che, se troverà conferma nel voto del referendum, apporterà importanti modifiche all’architettura istituzionale del nostro Paese. Essa contiene infatti innovazioni che mirano a superare il bicameralismo paritario, trasformare il ruolo del Senato, ridefinire il sistema regionale e correggere alcune imperfezioni del disegno costituzionale vigente.

Una delle “partite” che saranno giocate nella scelta tra il si e il no al referendum riguarda i confini e le attribuzioni di potere alle Regioni. Va subito detto che la specifica riforma costituzionale oggetto delle modifiche referendarie sul tema non è quella scritta dai padri costituenti nel 1948, ma la riforma approvata nel 2001 sotto la spinta dei Democratici di sinistra. Tale riforma attribuì alle Regioni e agli enti territoriali poteri molto più significativi rispetto a quanto prevedeva il testo del 1948. La riforma del 2001 si è però rivelata, anche per una certa imperizia mostrata dalle Regioni, poco funzionale.

Rispetto al quadro attualmente vigente, la riforma costituzionale Renzi-Boschi, pur riconoscendo l’importanza delle istituzioni territoriali e completando sotto questo profilo la riforma del 2001, prova a razionalizzare e a modificare alcuni aspetti che si sono rivelati estremamente problematici e fonte di incertezze.

Da 15 anni le Regioni hanno la possibilità di adottare proprie leggi in numerose materie. Solo in una serie di materie precisamente elencate le Regioni non hanno in alcun modo la possibilità d’intervenire con la facoltà legislativa  (competenza esclusiva dello Stato). Per altre materie possono legiferare dando attuazione a principi previsti da leggi statali (competenza concorrente). Per tutte le altre materie che non sono elencate dall’art. 117 le Regioni possono adottare leggi in modo del tutto autonomo (competenza residuale). Tale impostazione però presenta numerosi margini d’incertezza e di ambiguità, che hanno a loro volta determinato l’insorgere di moltissimi dubbi sui precisi ambiti di competenza Stato e Regioni.

I conflitti arrivati davanti alla Corte Costituzionale sul nodo delle competenze tra Stato e Regione dopo la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 hanno  prodotto 1.899 sentenze, praticamente quasi una ogni tre giorni per 15 anni. (Fonte: banca dati della Regione Emilia Romagna). Naturalmente si è litigato anche sulla formazione professionale.

La formazione professionale e la Costituzione

Cosa prevede la riforma costituzionale in tema di formazione professionale? Questa materia dal 2001 cade sotto la competenza residuale delle Regioni, cioè la possibilità per le Regioni di adottare leggi in modo del tutto autonomo. L’effetto della totale autonomia non ha tardato a trasformarsi nel fenomeno del completo disallineamento tra le politiche formative delle Regioni italiane, insieme a notevoli diversità anche sul fronte dei tempi di attuazione delle singole scelte: coesistono Regioni che hanno sviluppano il proprio sistema e Regioni che hanno tardato a farlo evolvere, Regioni che lo hanno sviluppato in un direzione e altre in un’altra anche diametralmente opposta. Tutto legittimo naturalmente. Ma con quali effetti sul cittadino? Consideriamo i seguenti temi: accreditamento, certificazione, percorsi regolamentati, formazione secondaria. I requisiti per essere iscritti nell’Albo regionale per la formazione sono diversi in tutte le Regioni, anche in modo sostanziale tale per cui, per esempio, un ente accreditabile in Lombardia non lo può essere in Emilia Romagna. Ad oggi mentre per esempio è possibile per un cittadino vedersi certificate le competenze acquisite in un corso di formazione in Veneto, non è possibile che lo faccia in Sicilia. In  alcune Regioni sono stati legittimamente istituiti percorsi regolamentati (non abilitanti) che non trovano applicazione in tutte le altre, e che quindi come tali non sono riconosciuti al di fuori dei suoi confini. Anche il sistema della formazione professionale secondario (IeFP) cambia da Regione a Regione fino al punto che alcune regioni nemmeno hanno attivato tale opportunità per i propri cittadini.  Insomma, per usare una metafora, giri l’angolo e cambiano le indicazioni stradali e quello che puoi fare o non fare con la tua auto, fino al punto di negare opportunità. Oppure si è costretti a conoscere una miriade di regole e regolette che ogni regione in 15 anni si è costruita senza sapere o voler vedere cosa facevano i vicini di casa. In verità in questi anni con lo strumento delle Conferenze Stato-Regioni si sono messi in atto tentativi di linee guida comuni a tutte le Regioni, ma ad oggi è uno strumento che ha effetti molto generali e di carattere tutto sommato volontario. Dopo 15 anni siamo di fronte a 21 sistemi diversi (19 regioni e 2 province autonome) che non si parlano e ognuno va per la propria strada.

La formazione professionale e la riforma costituzionale

La riforma costituzionale interviene sui poteri delle Regioni per correggere le deformazioni apportate nel 2001. Viene eliminata del tutto la categoria della competenza concorrente. Non ci saranno più materie che possano essere disciplinate contemporaneamente dallo Stato e dalle Regioni. Molte di queste materie ad oggi “condivise” saranno attribuite esclusivamente allo Stato (per esempio governo del territorio, energia, trasporti, porti, aereoporti). Vengono precisate le materie di competenza esclusiva delle Regioni. Viene reintrodotta la cosiddetta “clausola di supremazia” o “clausola di salvaguardia statale” con cui lo Stato potrà adottare leggi che incidano anche su materie non attribuite alla potestà legislativa statale in caso di necessità di tutela dell’unità giuridica o economica delle Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale.

Sul tema formazione professionale le modifiche sono significative poiché ad oggi la materia è di competenza esclusiva di ciascuna Regione (art. 117 comma 3) con le conseguenze già illustrate, mentre  l’art. 117 modificato concede allo Stato la legislazione esclusiva in materia di “disposizioni generali e comuni sulla formazione professionale”, mantenendo tuttavia la potestà legislativa in materia di formazione professionale in capo a ciascuna Regione. La potestà legislativa resta quindi competenze esclusiva delle Regioni, ma – ed è un “ma” decisivo – al di sopra di questa esclusività si pongono norme di competenza esclusiva dello Stato a cui le  legislazioni regionali dovranno riferirsi per produrre il proprio apparato normativo.  Per norme generali s’intendono i principi fondamentali della materia quali: le finalità, la natura ecc… mentre per norme comuni possono intendersi le regole condivise da tutte le Regioni quali: le tipologie d’intervento formativo, la definizione dei poteri delle Regioni, i requisiti minimi per l’accreditamento, il sistema di certificazione ecc… L’intento della riforma è dunque quello da una parte di arginare configurazioni normative estremamente carenti o addirittura inesistenti di alcune Regioni,  e dall’altra ricondurre il sistema della formazione professionale a principi e regole minime di sistema condivise su tutto il territorio nazionale,  continuando a lasciare alle Regioni la possibilità di legiferare sulla materia in base ai propri convincimenti e alle proprie specificità territoriali. E’ opportuno in ultimo sottolineare che anche in relazione ai “livelli essenziali delle prestazioni” (LEP) la riforma potrebbe portare ad una diminuzione del disallineamento tra diritti dei cittadini di Regioni diverse. Da un punto di vista di tecnica giuridica non è escluso che si proceda ad un riaggiornamento  della “Legge quadro in materia di formazione professionale” n.845 del 1978 tutt’ora vigente ma appunto  depotenziata dalla riforma del 2001.

Il quadro delineato va tuttavia “letto” insieme ad un altro elemento significativo che potrebbe incidere in modo importante sullo sviluppo della formazione professionale nelle Regioni: la possibilità di fare ricorso al cosiddetto “regionalismo differenziato”. La riforma non incide sulle Regioni a statuto speciale ma consente anche alle altre Regioni di vedersi riconosciute dallo Stato ulteriori forme di autonomia in alcune materie tra cui la formazione professionale e le politiche attive del lavoro. Il nuovo art. 116, comma 3 consente che questi ulteriori spazi di autonomia siano però attribuiti soltanto alle Regioni che lo vogliono e che – si tratta di un elemento innovativo – abbiano i bilanci in ordine. In sostanza significa che una Regione possa chiedere ed ottenere dallo Stato la possibilità di definire proprie norme generali e comuni in materia di formazione professionale derogando alla competenza statale sul tema. Rappresenta certamente una norma di bilanciamento dei poteri che può dare garanzia di valorizzazione a Regioni virtuose consentendo –per esempio – di continuare ad utilizzare best practice  instaurate negli ultimi 15 anni di autonomia.

L’ultimo tema che vale la pena sottolineare è quello delle politiche attive che da materia concorrente, (“tutela e sicurezza del lavoro”) diventa di competenza esclusiva dello Stato con la dizione “politiche attive del lavoro”  che compare per la prima volta nel dettato costituzionale.  Di fatto già la riforma del Jobs act nel giugno 2015 prevedeva con la creazione della “Rete Nazionale dei servizi per le politiche del lavoro” e dell’”Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro”  un’impostazione a centratura nazionale. In caso di affermazione del “si” al referendum del 4 dicembre tale impianto sarà confermato con le competenze regionali già previste dal dlgs 150/2015 e possibilmente attuato sanando, tra le altre, le problematiche connesse alla gestione unitaria delle politiche attive ad oggi gestite dalle Regioni e delle politiche passive gestite dall’INPS.

 

Alessandro Panzarasa

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